Decreto 28/2016 consolidado: cómo quedan las VUT en Andalucía tras todas sus modificaciones
El Decreto 28/2016, de 2 de febrero, por el que se regulan las viviendas de uso turístico, ha sido el marco jurídico de referencia en Andalucía durante una década. En ese tiempo ha sufrido cuatro modificaciones sustanciales: la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2019, el Decreto 31/2024, de 29 de enero, el Decreto-ley 7/2024, de 25 de junio y el Decreto-ley 1/2025, de 24 de febrero. Este artículo recorre cronológicamente cada una de ellas y sintetiza el régimen vigente en mayo de 2026.
El contexto: por qué se regula la VUT
El preámbulo del Decreto 28/2016 declara tres razones de interés general que justifican la intervención: la seguridad pública (artículo 25 LO 4/2015 y Orden INT/1922/2003 sobre libro-registro y partes de entrada de viajeros), la protección de las personas usuarias de servicios turísticos y la protección del medioambiente y el entorno urbano. La regulación se ancla en el artículo 71 del Estatuto de Autonomía y en el artículo 28.1.a) de la Ley 13/2011, del Turismo de Andalucía.
Línea temporal de las modificaciones
2 de febrero de 2016
Texto original del Decreto 28/2016
Estructurado en cuatro capítulos: disposiciones generales, régimen del contrato, inscripción y régimen sancionador. Definía las VFT («viviendas con fines turísticos»), su clasificación en grupos (completa o por habitaciones), los requisitos sustantivos y de habitabilidad, la obligación de declaración responsable y el régimen sancionador.
21 de octubre de 2019
Sentencia del Tribunal Supremo
El TS matizó la potestad municipal de limitar las VUT. Aunque admitió la potestad por razones imperiosas de interés general, exigió que las limitaciones sean proporcionadas, basadas en criterios objetivos y publicadas con anterioridad. Esta línea es la que después ha desarrollado la jurisprudencia del TSJA (Granada) anulando regulaciones municipales motivadas en exceso o restrictivas por vía interpretativa.
29 de enero de 2024 · BOJA nº 24 (2-feb-2024)
Decreto 31/2024
La reforma más extensa. Renombra la categoría como «viviendas de uso turístico» (VUT), introduce los periodos de funcionamiento (artículo 3), precisa la capacidad máxima y dotación de baños (artículos 5 y 6), exige climatización vinculada al periodo declarado, modifica el régimen de los apartamentos turísticos del grupo conjunto y edificios/complejos (disposiciones finales primera y segunda) y crea el procedimiento de cambio de titularidad a empresa explotadora.
25 de junio de 2024
Decreto-ley 7/2024
Centrado en la racionalización y uso eficiente del agua, mitigación y adaptación al cambio climático y eficiencia energética en destinos turísticos. Activó proyectos en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Componente 14, Inversión 4, Submedida 2). Introduce ajustes técnicos en el Decreto 28/2016 alineados con la sostenibilidad.
24 de febrero de 2025
Decreto-ley 1/2025
Medidas urgentes en materia de vivienda. Introduce en el artículo 6.1.a) del Decreto 28/2016 la referencia a la licencia o declaración responsable urbanística que posibilite el destino turístico. En el plano estatal (Ley 1/2025, de 3 de abril, de la LPH) entra en juego el artículo 17.12 LPH que exige acuerdo expreso de la comunidad para licencias posteriores al 3 de abril de 2025. La DGSJyFP ha consolidado este filtro en sus Resoluciones de septiembre y octubre de 2025 (véase nuestro análisis).
Viviendas que NO pueden ser VUT
El artículo 1.3 del Decreto consolidado mantiene cuatro exclusiones absolutas:
- Viviendas de protección pública (VPO): no pueden destinarse a alojamiento turístico, ni completas ni por habitaciones.
- Viviendas con prohibición estatutaria de la actividad: aquellas cuyos títulos constitutivos o estatutos comunitarios contengan prohibición expresa para la actividad de alojamiento turístico, de conformidad con la Ley 49/1960 de Propiedad Horizontal.
- Unidades de alojamiento en establecimientos turísticos que ocupen la totalidad o parte independiente del edificio.
- Viviendas en situación de «asimilado a fuera de ordenación», salvo autorización previa expresa del Ayuntamiento competente.
La descalificación de la VPO es un trámite previo necesario para destinarla a uso turístico. No basta con una autorización municipal.
Las limitaciones municipales
El artículo 2.2 del Decreto, modulado por la STS 21-10-2019, permite a los Ayuntamientos establecer, por razón imperiosa de interés general, limitaciones proporcionadas al número máximo de VUT por edificio, sector, ámbito, periodo, área o zona. Los criterios deben ser:
- Claros e inequívocos: redactados de forma que el destinatario sepa exactamente qué se le exige.
- Objetivos: anclados en datos verificables, no en valoraciones discrecionales.
- Publicados con anterioridad: las restricciones no pueden aplicarse retroactivamente.
La jurisprudencia ha anulado regulaciones que no cumplen estos requisitos. Hemos analizado dos casos paradigmáticos: el TSJA y la regulación de Granada y las restricciones municipales sin motivación suficiente.
La inscripción: declaración responsable y Registro de Turismo
El artículo 9 establece los requisitos de la declaración responsable que da acceso a la inscripción en el Registro de Turismo de Andalucía:
- Identificación de la vivienda y referencia catastral.
- Capacidad máxima de alojamiento.
- Identificación de la persona o entidad explotadora y título habilitante.
- Identificación de la persona propietaria (si distinta).
- Manifestación de no estar sometida a régimen de protección pública.
- Compatibilidad urbanística, en su caso con licencia o declaración responsable de cambio de uso.
- Autorización de cesión e intercambio de datos con otras Administraciones.
- Manifestación de que la vivienda no tiene prohibida la actividad por título constitutivo o estatutos y que la comunidad ha autorizado expresamente la actividad en los términos exigidos por la legislación estatal (este apartado g) es la puerta de entrada del filtro del artículo 17.12 LPH).
- Periodo o periodos de prestación del servicio.
La regla del artículo 9.1.a) es importante: solo una vivienda por referencia catastral, salvo acreditación de la existencia de dos o más viviendas con la misma referencia.
El régimen del contrato (Capítulo II)
Los artículos 7 y 8 regulan el contrato y el precio. Lo más práctico:
- Documento contractual: a la recepción del usuario debe entregársele un documento con datos del titular, código de inscripción, número de personas, fechas, precio total y teléfono 24 h.
- Documento de identificación: la persona usuaria debe presentarlo a efectos del libro-registro y parte de entrada (LO 4/2015 y Orden INT/1922/2003).
- Horarios: ocupación desde las 15 h del primer día hasta las 11 h del último, salvo pacto distinto.
- Precio por noche, con suministros, calefacción, refrigeración, limpieza de entrada y ropa incluida.
- Anticipo y cancelaciones: si no hay pacto expreso, anticipo de hasta el 30%; si se cancela con menos de 10 días, se puede retener el total del anticipo; si la cancelación la efectúa el titular con menos de 10 días, indemnización del 30%.
- Fuerza mayor: sin penalización para ninguna de las partes.
Inspección y régimen sancionador
El artículo 10 remite al Título VIII de la Ley 13/2011, del Turismo de Andalucía. La actividad clandestina (artículo 11) —prestación sin declaración responsable o fuera de los términos del artículo 9— es infracción grave del artículo 71.1 de la Ley 13/2011. Las sanciones graves pueden alcanzar los 150.000 €.
Operar fuera del periodo declarado, sin la dotación material, sin actualización de la titularidad de la explotación o sin acuerdo comunitario (si la licencia es posterior al 3-4-2025) puede activar el régimen sancionador. La inspección turística, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y las autoridades tributarias intercambian información (artículo 9.1.f).
Fuentes oficiales y artículos relacionados
📚 Normativa citada
- 📜 Decreto 28/2016, de 2 de febrero, por el que se regulan las viviendas de uso turístico (texto consolidado).
- 📜 Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2019, sobre limitaciones municipales a las VUT.
- 📜 Decreto 31/2024, de 29 de enero, modificador del Decreto 28/2016. BOJA nº 24, de 2 de febrero de 2024.
- 📜 Decreto-ley 7/2024, de 25 de junio, de racionalización y uso eficiente del agua en el sector turístico.
- 📜 Decreto-ley 1/2025, de 24 de febrero, de medidas urgentes en materia de vivienda.
- 📜 Ley 13/2011, de 23 de diciembre, del Turismo de Andalucía.
- 📜 Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, art. 25.
- 📜 Orden INT/1922/2003, de 3 de julio, sobre libros-registro y partes de entrada de viajeros.
- 📜 Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal (con la modificación de la Ley 1/2025 que añade el artículo 17.12).
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Preguntas frecuentes
¿Cuántas modificaciones ha tenido el Decreto 28/2016?
Cuatro principales: STS de 21 de octubre de 2019, Decreto 31/2024 de 29 de enero, Decreto-ley 7/2024 de 25 de junio y Decreto-ley 1/2025 de 24 de febrero. El texto consolidado es el aplicable hoy.
¿Pueden los Ayuntamientos prohibir las VUT?
Pueden limitarlas, no prohibirlas en bloque. La limitación debe ser proporcionada, basada en criterios claros, objetivos y publicados con anterioridad. La STS 21-10-2019 y el TSJA han anulado regulaciones que no cumplen estos requisitos.
¿Una VPO puede ser VUT?
No, salvo descalificación previa. El artículo 1.3.a) del Decreto 28/2016 lo excluye expresamente.
¿La declaración responsable basta para inscribir la VUT?
Es el paso inicial, pero la inscripción puede cancelarse (artículo 9.2) si después se comprueba inexactitud o falsedad o si el Ayuntamiento pone en conocimiento de la Consejería que la vivienda no es acorde con la normativa urbanística.
¿Qué sanciones puedo recibir por operar fuera de los periodos declarados?
Se considera actividad clandestina (artículo 11). Es infracción grave del artículo 71.1 de la Ley 13/2011, con multas que pueden alcanzar los 150.000 € y posibilidad de cancelación de la inscripción.